IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza nella Camera di Consiglio del
9 luglio 1992 sul ricorso n. 486/1992, con unita istanza di
sospensione dell'esecuzione, proposto da Rampino Antonio,
rappresentato e difeso dall'avv. Franco Carrozzo ed elettivamente
domiciliato, presso lo studio dell'avv. Enrico Guglielmucci, in
Trieste, via Milano, 17; contro il Provveditorato agli studi di Udine
in persona del provveditore pro-tempore, ed il Ministero della
pubblica istruzione in persona del Ministro in carica, entrambi
rappresentati e difesi dall''Avvocatura distrettuale dello Stato di
Trieste, domiciliataria per legge; per l'annullamento previa
sospensione dell'esecuzione, del decreto provveditoriale prot. n.
11077/C1/92 dd. 27 maggio 1992, con cui viene disposta la decadenza
dal servizio del ricorrente;
Visti gli atti e documenti depositati col ricorso, ivi compresi i
motivi aggiunti;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Provveditorato e
del Ministero convenuti;
Vista la propria ordinanza n. 215/1992 dd. 9 luglio 1992;
Udito il relatore consigliere Enzo Di Sciascio ed uditi altresi'
l'avv. Carrozzo per il ricorrente e l'avv. dello Stato Scotti per le
amministrazioni intimate;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il ricorso in epigrafe l'istante, ausiliario presso la scuola
media statale "Tiepolo" di Udine, espone di essere stato condannato,
con sentenza emessa ai sensi dell'art. 444 del c.p.p., per il reato
di cui all'art. 73, primo e quinto comma del d.P.R. n. 309/1990, per
la detenzione di una modica quantita' di sostanza stupefacente,
accertata il 14 marzo 1992.
Con l'impugnato provvedimento, il Provveditorato agli studi di
Udine ha pronunziato la sua decadenza dal servizio, ai sensi
dell'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, cosi' come modificato
dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16.
Il ricorrente ha sostenuto l'illegittimita' del decreto
provveditoriale, per violazione di legge ed eccesso di potere,
chiedendone la sospensione dell'efficacia a questo tribunale
amministrativo.
In particolare, come motivi di gravame ha dedotto, in primo luogo,
la violazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge n. 241/1990 non
essendo stato reso edotto dell'avviso del procedimento
amministrativo, poi conclusosi con l'atto impugnato. In tal modo non
gli sarebbe stato consentito di conoscere l'oggetto del provvedimento
promosso, ne' di prenderne visione, ne' di presentare osservazioni.
In secondo luogo ha contestato la violazione dell'art. 15 della legge
n. 55/1990, cosi' come modificato dall'art. 1 della legge n. 16/1992,
nell'assunto che le norme indicate prevederebbero la decadenza solo
per il responsabile di produzione o traffico di sostanze,
stupefacenti e non per il semplice detentore delle stesse,
aggiungendo quindi che, essendo stata la condanna pronunciata ai
sensi dell'art. 444 del c.p.p., non ci si troverebbe di fronte a una
sentenza di condanna, presupposto indispensabile, ai sensi delle
disposizioni appena citate, del provvedimento di decadenza.
Ha infine dedotto l'illegittimita' costituzionale dell'art. 15
della legge n. 55/1990, cosi' come modificato dall'art. 1, comma
primo e quarto-quinquies, septies e octies della legge n. 16/1992, il
cui combinato disposto configurerebbe una figura normativa, al di la'
della mera differenza del nomen juris, di vera e propria destituzione
di diritto, in seguito a condanna penale, del pubblico dipendente.
Invero il decreto di decadenza costituirebbe atto dovuto per la
p.a. in presenza di condanna irrevocabile (o di applicazione di una
misura detentiva di prevezione) nelle ipotesi normativamente
previste, senza alcuna discrezionialita', dal momento che, in
presenza dei predetti presupposti, la competente autorita' e' tenuta
ad emanare in via automatica la sanzione amministrativa piu' grave,
quella cioe' di carattere espulsivo.
In tal modo sarebbe violato l'art. 3 della Costituzione, essendo
precluso all'autorita' procedente di apprezzare, ad esempio, la
maggiore o minore gravita' del delitto, la capacita' a delinquere, la
eventuale concessione della sospensione condizionale della pena, la
estraneita' o meno del fatto al servizio ovvero la sussistenza o meno
di un abuso dei poteri e della qualita' di pubblico dipendente.
Non essendo consentita, pertanto, la valutazione di alcune
circostanze inerenti la mancanza accertata, conducendo in ogni caso
questa alla decadenza, verrebbero equiparate quoad effectum dalle
norme sospettate di incostituzionalita' situazioni notevolmente
differenti fra loro.
L'art. 3 della Costituzione sarebbe, ulteriormente violato sia
perche' esse prevedono, per i dipendenti statali, l'automatica
perdita del posto di lavoro anche per condanne penali che, se rela-
tive a fatti di lieve entita' e se condizionalmente sospese, non
comporterebbero tale grave conseguenza per i dipendenti privati, sia
perche' opererebbero una irragionevole purificazione, quanto alle
conseguenze fra pubblici dipendenti e soggetti che ricoprono cariche
pubbliche elettive. Se infatti si considerano e il particolare
rapporto fiduciario che lega l'eletto a cariche pubbliche al
cittadino elettore e la delicatezza delle funzioni che il titolare di
uffici elettivi e' chiamato a svolgere, nonche' la necessita' di
specchiate doti di onesta' e dirittura morale richieste
all'amministratore pubblico, si dovra' riconoscere che si tratta di
situazioni non assimilabili a quelle del dipendente di un pubblico
ufficio e tali da non giustificare il medesimo regime sanzionatorio
applicato.
Sarebbero altresi' violati gli artt. 4 e 45 della Costituzione, in
quanto la decadenza dal servizio in un caso, come quello de quo di
lieve condanna, per di piu' condizionalmente sospesa, sarebbe
incompatibile con la tutela del lavoro, che tali norme intendono
assicurare.
Sarebbe inoltre violato l'art. 24 della Costituzione, dal momento
che le norme, della cui costituzionalita' si discute, prevedono la
sanzione amministrativa piu' grave senza concedere all'incolpato di
poter svolgere le sue difese in un procedimento disciplinare
amministrativo.
Le medesime disposizioni violerebbero infine l'art. 97 della
Costituzione, in quanto la definitiva estromissione dalla pubblica
amministrazione di un dipendente, che ha riportato una condanna
penale non grave, non corrisponderebbe ai canoni di imparzialita' e
buon andamento dell'azione amministrativa.
Si e' costituita in giudizio, per gli organi dell'amministrazione
della pubblica istruzione intimati, l'avvocatura dello Stato,
riportandosi al rapporto del Provveditorato, da cui emerge la natura
di atto dovuto del provvedimento Impugnato.
Nella camera di consiglio del 9 luglio 1992 questo tribunale
amministrativo, chiamato a pronunciarsi, con ordinanza n. 215/1992 ha
ritenuto non sussistere il fumus boni juris nei motivi di gravame
diversi dalla sollevata questione di costituzionalita', che ha al
contrario considerata rilevante e non manifestamente infondata, nei
limiti dei motivi esposti in separata, piu' ampiamente motivata,
contestuale ordinanza, con cui si provvedera' ad investire della
questione stessa la Corte costituzionale, ed ha quindi sospeso
temporaneamente il provvedimento impugnato fino alla decisione e
conseguente restituzione degli atti da parte del giudice delle leggi,
cui seguira' la decisione definitiva sull'istanza cautelare.
D I R I T T O
1.1. - Come si evince dalla normativa in fatto, le censure di
incostituzionalita', proposte dal ricorrente, investono l'art. 15
della legge 19 marzo 1990, n. 55, nel testo modificato dall'art. 1,
comma primo e comma quarto quinquies, septies e octies della legge 18
gennaio 1992, n. 16.
1.2. - Dev'essere, peraltro, notato che le disposizioni di cui
all'art. 1, comma primo e comma quarto quinquies e septies della
legge n. 16/1992 non appaiono rilevanti per la risoluzione del
presente giudizio, dal momento che, delle due ultime, la prima
disciplina la decadenza dalla carica dei pubblici amministratori e la
seconda la sospensione dei pubblici dipendenti, nelle fattispecie in-
dicate dal primo comma predetto, che a sua volta concerne soltanto
candidati a cariche elettive o pubblici amministratori.
Il presente ricorso concerne invece la decadenza dal servizio di
un pubblico dipendente, per essere stato condannato, con sentenza
passata in giudicato, per uno dei reati a cui la legge n. 55/1990,
cosi' come modificata dalla legge n. 16/1992, ricollega la decadenza
dalla carica dei pubblici amministratori. Tale estensione
dell'istituto della decadenza, originariamente introdotto dall'art.
15 della legge n. 55/1990, soltanto per coloro che ricoprono cariche
pubbliche, anche al personale dipendente dalle amministrazioni
pubbliche, e' opera esclusivamente dell'art. 1, comma quarto-octies,
della legge n. 16/1992 che, attraverso una serie di rinvii ricettizi
ai precedenti commi quarto-septies, sexties, quinquies e, attraverso
quest'utlimo, al comma primo, determina l'estensione predetta.
1.3. - La risoluzione pertanto della questione di
costituzionalita', nei termini prospettati in ricorso, dell'art. 15
della legge n. 55/1990, sulla parte in cui e' stato modificato
dall'art. 1, comma quarto-octies della legge n. 16/1992, appare
indubbiamente rilevante, in quanto decisiva ai fini dell'accoglimento
o del rigetto dell'istanza cautelare proposta dal ricorrente, dal
momento che costituisce l'unico motivo dedotto, a sostegno della
stessa, che non sia stato dichiarato privo di sufficiente fumus boni
juris da questo tribunale amministrativo con la precedente ordinanza
n. 215 dd. 9 luglio 1992 e dal momento che la sospensione temporanea
del provvedimento impugnato, da essa disposta, verra' a cessare al
momento della pronuncia e della restituzione degli atti da parte del
giudice delle leggi.
2.1. - Fra le questioni sollevate e ritenute rilevanti sembra,
peraltro, manifestamente infondata a questo Tribunale quella relativa
alla assunta illegittimita' costituzionale del combinato disposto
delle norme appena citate con l'art. 3 della Costituzione sotto il
profilo dell'irragionevole deteriore trattamento, in seguito a
condanna penale, dei dipendenti pubblici rispetto a quelli privati.
Non appare invero ingiustificata tale diversita' di disciplina,
sia perche' concerne categorie di lavoratori il cui stato giuridico
appare tuttora profondamente differenziato, per le esigenze di
interesse pubblico che connotano l'attivita' degli uni, a differenza
di quella degli altri, sia perche' non sembra illogico che la
necessita' di mantenere il prestigio dell'ufficio, propria della
pubblica amministrazione, induca il legislatore ad atteggiarsi
diversamente in ordine alle mancanze del pubblico dipendente rispetto
a quelle del privato.
2.2. - La denunciata illegittimita' costituzionale, riferita
all'art. 15 della legge n. 55/1990 cosi' come modificato dall'art. 1,
comma quarto-octies della legge n. 16/1992, appare peraltro non
manifestamente infondata al collegio sotto gli ulteriori profili
sollevati.
Invero con la disposizione menzionata e' stata sostanzialmente
reintrodotta, sia pure con la diversa denominazione di decadenza, una
fattispecie di destituzione di diritto del pubblico dipendente per
condanna penale e cioe' una sanzione espulsiva automatica che, al
verificarsi del presupposto, costituito dal passaggio in giudicato
della relativa sentenza (o dalla definitivita' del provvedimento di
applicazione della misura di prevenzione) fa venir meno, attraverso
l'attivita', vincolata in tal senso, dell'autorita' competente, il
rapporto di pubblico impiego in atto sussistente.
Una volta pertanto che, per uno dei reati indicati al primo comma
dell'art. 1 della legge n. 16/1992, sia intervenuta sentenza di
condanna passata in giudicato, all'autorita' amministrativa e'
preclusa qualsiasi valutazione, anche nella sua sede naturale,
costituita dal procedimento disciplinare, e qualsiasi gradualita'
sanzionatoria, ma le e' imposto dalla disposizione, della cui
costituzionalita' si fa questione, di pronunciare in ogni caso la
decadenza del pubblico dipendente condannato.
Ritiene il collegio che, in tal modo, considerato l'automatismo
normativo cosi' predisposto, si sottopongono indiscriminatamente alla
piu' grave misura sanzionatoria comportamenti di assai diversa
gravita' (non potendosi apprezzare p.e. ne' la piu' o meno lieve
entita' del reato, ne' la concessione o meno della sospensione
condizionale della pena, ne' l'eventuale esistenza di recidiva, ne'
la connessione del reato col servizio, ecc.). Appaiono pertanto
violati i criteri di coerenza e ragionevolezza desumibili dall'art. 3
della Costituzione, cosi' come evidenziati dalla sentenza n. 971/1988
della Corte costituzionale. Ulteriore violazione dell'art. 3 della
Costituzione deriva dal fatto di aver parificato, nelle condizioni
che determinano la decadenza, i pubblici dipendenti a coloro che
ricoprono cariche pubbliche. Ne e' derivata la duplice irrazionale
conseguenza che a questi ultimi, nei confronti dei quali e' forse
giustificato, per la natura fiduciaria del rapporto con il corpo
elettorale o con quello politico da cui derivano le funzioni
ricoperte, un particolare rigore in presenza di comportamenti
delittuosi, sono assimilati soggetti per i quali, in analoghe
ipotesi, la normativa previgente, emanata su impulso delle menzionate
pronunzie del giudice delle leggi, ha ritenuto sufficiente la
valutazione in sede disciplinare delle conseguenze amministrative dei
reati commessi; che inoltre, nel mentre i primi decadono solo dalla
carica ricoperta i secondi, subendo ben piu' grave conseguenza,
decadono dal servizio.
Tale automatica risoluzione del rapporto d'impiego, anche per
reati di non rilevantissima entita', come nel caso de quo, appare
inoltre incomputabile e con la tutela del lavoro, assicurato dagli
artt. 4 e 35 della Costituzione e con i criteri di imparzialita' e
buon andamento, cui, ai sensi del successivo art. 97, deve essere
ispirata l'attivita' delle pubbliche amministrazioni, per la
sproporzione che puo' determinarsi tra fatto commesso ed estrema
gravita' della sanzione, concretandosi nella perdita dei mezzi di
sussistenza.
In tal modo viene inoltre tolto al pubblico dipendente colpito
dalla decadenza il diritto di esporre le sue ragioni e difese
all'amministrazione in sede di procedimento disciplinare prima che
gli venga comminata la sanzione, con conseguente violazione dell'art.
24, secondo comma, della Costituzione.
3. - Essendo state ritenute, nei limiti e per i motivi sopra
esposti, rilevanti ai fini della decisione dell'istanza di
sospensione in esame e non manifestamente infondate le dedotte
questioni di illegittimita' costituzionale il collegio ritiene di
disporre la sospensione del giudizio e rimettere gli atti alla Corte
costituzionale, affinche' si pronunci in proposito.